Subventionen: Wirtschaftsförderung oder Vergeudung von Steuergeld?

Berlin – von Dr. Harald Noack, Dipl.-Kfm. Michael Jäger, Dr. Claas de Boer und Dr. Wolfgang Bomba.

Subventionen haben eine vergleichsweise lange Geschichte. Ihre hohe volkswirtschaftliche Bedeutung erlangten sie allerdings erst in der Zeit der Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert und bis zum Ersten Weltkrieg, und zwar in der Gestalt von Ausfuhrprämien und gezielten Begünstigungen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge. Als ein fast selbstverständliches Instrument der Wirtschaftslenkung wurden sie in der Weimarer Zeit eingesetzt. Zur Förderung des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg waren sie ein entscheidender Faktor für die Funktionsfähigkeit der sich wieder entwickelnden Volkswirtschaft.

Jährlich werden durch Wirtschaftskriminalität, etwa Subventionsbetrug, Milliarden an Steuergeldern verbrannt. Foto:

Jährlich werden durch Wirtschaftskriminalität, etwa Subventionsbetrug, Milliarden an Steuergeldern verbrannt. Foto: Pezibear / Lizenz CC0 Public Domain

Trotz der kontroversen politischen Diskussion um die Vor- und Nachteile von Subventionen, in der zuweilen sogar ihre Abschaffung gefordert wird, haben Subventionen auf der europäischen, der nationalen und der Länderebene in der Bundesrepublik Deutschland noch immer einen hohen Stellenwert.

Die verschiedenen Subventionsarten und -zwecke

Subventionen werden gewährt als:

  1. Erhaltungs- oder Stilllegungssubventionen,
  2. Förderungs- oder Entwicklungssubventionen.

Die Zuwendungen einer Subvention seitens der öffentlichen Stellen auf der europäischen Ebene, des Bundes oder der Länder erfolgt entweder in der Form von (direkten) Finanzhilfen oder Steuervergünstigungen. Die direkten Finanzhilfen wiederum sind in unterschiedlichen Ausprägungen denkbar, z. B. direkte Zuschüsse, verlorene Zuschüsse, Darlehen etc.

Das Volumen von Subventionen

Die europäische Ebene

Aus dem europäischen Haushalt mit einem jährlichen Volumen von ca. 142 Mrd. Euro (Stand: 2014) werden erhebliche Beträge als Subventionen an die unterschiedlichsten Empfänger gezahlt, von Gebietskörperschaften angefangen bis hin zu Kleinstunternehmen. So waren beispielsweise im Jahr 2014 dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) ca. 43,8 Mrd. EUR und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) ca. 24,9 Mrd. EUR zugeteilt. Die Europäische Kommission weist in ihrem Finanzbericht sogenannte operative Haushaltssalden aus; hieraus lässt sich ableiten, wer in der EU als Nettozahler und wer als Nettoempfänger gelten kann.

Nach dieser Berechnung hat Deutschland im Jahr 2014 ca. 11,953 Mrd. EUR und im Jahr 2013 ca. 13,82 Mrd. EUR mehr Gelder zum EU-Haushalt beigetragen, als Deutschland oder deutsche Empfänger an Geldern – einschließlich Subventionen – zurückerhalten haben; Deutschland wird demgemäß als Nettozahler bezeichnet. Es kann hieraus und aus weiteren Zahlen gefolgert werden, dass das Volumen der nach Deutschland fließenden Subventionen kleiner ist als es der deutsche Beitrag zum EU-Haushalt erwarten ließe.

Die deutsche Ebene

Wie sich aus der nachfolgenden Abbildung 1 ergibt, betrugen die Finanzhilfen des Bundes in den Jahren 2011 bis 2014 jährlich zwischen 5,5 und 6,3 Mrd. Euro. Die Steuervergünstigungen beliefen sich in diesem Zeitraum auf jeweils deutlich mehr als 15 Mrd. Euro jährlich.

Quelle: Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2011 bis 2014 (24. Subventionsbericht), S. 6.

Quelle: Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2011 bis 2014 (24. Subventionsbericht), S. 6.

Subventionsempfänger waren alle wichtigen volkswirtschaftlichen Bereiche, von Ernährung und Landwirtschaft über Verbraucherschutz bis zur gewerblichen Wirtschaft etc. Einzelheiten ergeben sich aus der nachfolgenden Übersicht 1.

Quelle: 24. Subventionsbericht, S. 12.

Quelle: 24. Subventionsbericht, S. 12.

Die 20 größten Finanzhilfen des Bundes im Jahr 2013 zeigt Übersicht 2.

Quelle: 24. Subventionsbericht, S. 15.

Quelle: 24. Subventionsbericht, S. 15.

Die Fehlallokation von Subventionen

Unter dem Begriff Fehlallokation ist nicht die volkswirtschaftlich falsche Gewährung einer Subvention zu verstehen, sondern das unberechtigte bzw. das rechtswidrige Zahlen einer Subvention.

Ergebnisse der Prüfung des Europäischen Rechnungshofes

In seinem Jahresbericht über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2013 führte der Europäische Rechnungshof zur Ordnungsmäßigkeit beispielsweise aus, dass die Prüfung von 180 erfassten Vorgängen im Bereich des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und des Kohäsionsfonds ergeben hat, dass 102 Fälle nicht in Einklang mit dem EU-Recht und/oder nationalen Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge vergeben wurden.

Und dass Projekte finanziert wurden, die nicht förderfähig waren oder nicht mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang standen (siehe dazu: Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführungen des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2013 zusammen mit den Antworten der Organe, Amtsblatt der Europäischen Union, C398, 57. Jahrgang, 12. November 2014, S. 144 und 146).

Ergebnisse der Prüfung durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (Office Européen de lutte Anti-Fraude, OLAF)

Der Jahresbericht 2013 von OLAF, der Anti-Betrugseinheit der Europäischen Kommission, vom April 2014 offenbart die Krise der Betrugsbekämpfung. Denn es ist ein klarer Anstieg der Verdachtsfälle von Betrug mit EU-Geldern, bei gleichzeitig schwindender Neigung der EU-Mitgliedstaaten solche zu melden, zu verzeichnen. So berichteten zwar die EU-Einrichtungen an OLAF 19 % mehr Verdachtsfälle als im Vorjahr, gleichzeitig meldeten jedoch die Behörden der Mitgliedstaaten 17 % weniger Fälle.

Im Berichtsjahr gingen aus den Mitgliedsstaaten Insgesamt 96 Hinweise ein. Dass die deutschen Behörden mit 38 Fällen fast 40 % aller Hinweise aus den Mitgliedsstaaten gaben, während Risikoländer wie Rumänien, Bulgarien oder Tschechien höchstens einen Fall meldeten, ist ein Beleg für die dort scheinbar geringere Bereitschaft Subventionsbetrug zu bekämpfen. Siehe dazu auch nachfolgende Abbildung 7 des OLAF-Jahresberichts 2013.

Quelle: OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 15OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 15

Quelle: OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 15OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 15

Im Bericht für das Jahr 2013 empfiehlt OLAF die Rückforderung zu Unrecht gewährter Subventionen von 402,8 Mio. Euro. Siehe dazu auch nachfolgende Abbildung 16 des OLAF-Jahresberichts 2013. Im Jahr 2012 belief sich die Empfehlung noch auf 284 Mio. Euro.

Quelle: Abbildung 16, OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 21

Quelle: Abbildung 16, OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 21

Gemäß OLAF-Bericht 2013, der im April 2014 vorgestellt wurde, trug OLAF bis zu diesem Zeitpunkt dazu bei, Mittel in Höhe von 117,05 Mio. Euro dem EU-Haushalt wieder zuzuführen bei empfohlenen Rückforderungen in Höhe von 402,8 Mio. Euro. Dies entspricht einer Rückforderungserfolgsquote von rund 30 %.

Obwohl strafrechtlich und zivilrechtlich Mittel in den EU-Mitgliedsländern vorhanden sind, fehlgeleitete Subventionen zurückzufordern und gegebenenfalls auf Strafen hinzuwirken, wird davon zu wenig Gebrauch gemacht. Siehe dazu nachfolgende Abbildungen des OLAF-Jahresberichts 2013.

Quelle: Abbildung 18a und 18b, OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 24

Quelle: Abbildung 18a und 18b, OLAF-Jahresbericht 2013, Seite 24

EU-Subventionsbetrug wird nicht wirksam genug bekämpft. Es mangelt zudem an Transparenz und besserer Prävention. Den Schaden tragen Bürgerinnen und Bürger, die Steuerzahler, die Allgemeinheit und insbesondere Deutschland als größter EU-Nettozahler (13,82 Mrd. Euro).

Quelle: Zahlen Europäische Kommission, eigene Darstellung

Quelle: Zahlen Europäische Kommission, eigene Darstellung

Andere externe Finanzkontrolleinrichtungen

Der Bayerische Oberste Rechnungshof ist aufgrund seiner Prüfungen zu dem Ergebnis gelangt, dass die zuständigen Behörden gebotene Rückforderungen nicht ausreichend vornehmen.

Im Jahresbericht 2005 stellt er fest, dass das Staatsministerium seiner Rolle als oberste Dienstbehörde nicht gerecht geworden sei. Dem Staat sei ein Schaden in Millionenhöhe durch zu viel gewährte Fördermittel und unterlassene Rückforderungen entstanden (siehe Bayerischer Oberster Rechnungshof, Jahresbericht 2005, Text-Nr. 30 ff.).

In dem Bericht kritisiert der Bayerische Oberste Rechnungshof insgesamt, dass ein angemessener Ausgleich zwischen den Interessen des Staates und der Zuwendungsempfänger bei der Abarbeitung der Prüfungsfälle nicht stattfinde. Er habe vielmehr festgestellt, dass die Verwaltung auf allen Ebenen vor allem bestrebt war, erforderliche Rückforderungen zu vermeiden, die Zuwendungsempfänger zu entschuldigen und dabei die Verantwortung so weit zu übernehmen, wie es rechtlich gerade noch ohne Konsequenzen möglich erschien (siehe Bayerischer Oberster Rechnungshof, a.a.O., Text-Nr. 30.7.2.).

Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass fehlallozierte Zuwendungen auf Ebene der Mitgliedsstaaten einen zweifachen Schaden verursachen können, nämlich wenn sie von der Europäischen Kommission zurückgefordert werden und tatsächlich vom jeweiligen Mitgliedsstaat aus dem Budget zurückbezahlt werden. Einmal wird hierbei ein Schaden dadurch ausgelöst, dass der Zuwendungszweck verfehlt wird; darüber hinaus wird ein weiterer Schaden verursacht, da die Rückzahlung aus dem Steuerhaushalt zu einer zweiten Zahlung letztlich durch den Steuerzahler führt.

Der Befund des Obersten Bayerischen Rechnungshofes hat zur Folge, dass der Steuerzahler ohne Rechtsgrund und ohne volkswirtschaftlichen Gewinn ein Unternehmen bevorteilt und die Staatskasse den Schaden trägt.

Polizeiliche Kriminalstatistik und Daten des Statistischen Bundesamtes

Aus der polizeilichen Kriminalstatistik und den Daten des Statistischen Bundesamtes lassen sich Anhaltspunkte für die Anzahl von Fällen von fehlallozierten Subventionen entnehmen. Demnach werden in Deutschland jährlich einige hundert Fälle von Subventionsbetrug registriert, wobei es in der weit überwiegenden Zahl der registrierten Fälle nicht zu einer Verurteilung kommt:

Die polizeiliche Kriminalstatistik (Auszug) weist folgende Zahlen aus:

Jahr 2004: 657 registrierte Fälle von Subventionsbetrug
Jahr 2007: 847 registrierte Fälle von Subventionsbetrug

Die Daten über Verurteilungen wegen Subventionsbetrugs zeigen folgendes Ergebnis:

Jahr 2004: 105 Verurteilungen wegen Subventionsbetrugs, davon 77 Verurteilungen zu Geldstrafen und 24 Verurteilungen zu Freiheitsstrafen

Der Großteil der Freiheitsstrafen wurde zur Bewährung ausgesetzt.

Jahr 2007: 198 Verurteilungen, davon 135 Verurteilungen zu Geldstrafen und 61 Verurteilungen zu Freiheitsstrafen

Der Großteil der Freiheitsstrafen wurde zur Bewährung ausgesetzt.

Politische Maßnahmen und Forderungen

Der Gesetzgeber hatte sich schon früh der Aufgabe einer Reform des Wirtschaftsstrafrechts gestellt. Auf organisatorischem Gebiet ist die seit 1968 erfolgte Einrichtung von Schwerpunktstaatsanwaltschaften und von Wirtschaftsstrafkammern zu nennen. Die Schaffung des § 264 StGB (Subventionsbetrug), eingefügt durch das erste Gesetz zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität vom 29. Juli 1976, gehört ebenfalls dazu.

Inzwischen existieren auch auf der europäischen Ebene Einrichtungen und Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union (siehe beispielsweise das EG-Finanzschutzgesetz vom 22. September 1998, BGBl. II. 2322; BStBL von 1998 Teil I Nr. 20, S. 1203 ff.).

Eine dieser Einrichtungen, das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (Office Européen de lutte Anti-Fraude, OLAF), ist unter anderem damit beauftragt, die missbräuchliche Verwendung von Fördermitteln der EU aufzudecken. OLAF selbst hat jedoch keine Möglichkeiten, die Rückführung von fehlallozierten Subventionen zu bewirken. Es kann lediglich seine Untersuchungsergebnisse an andere Stellen innerhalb der EU wie auch der Mitgliedsstaaten weiterleiten. Erst von dort kann die Rückführung dieser Subventionen betrieben werden.

Die zitierten Zahlen illustrieren die Ergebnisse der Arbeit von OLAF: Im Jahr 2013 hat OLAF empfohlen, Beträge mit einer Gesamtsumme von 402,8 Mio. EUR zurückzufordern. Im Ergebnis konnten auf Grund der Arbeit von OLAF im Berichtsjahr tatsächlich 117,05 Mio. EUR von der EU zurückerlangt werden, die sonst in rechtswidriger Weise bei den Subventionsempfängern und anderen verblieben wären.

Neben OLAF und dem bereits genannten Europäischen Rechnungshof befassen sich auch weitere Einrichtungen auf EU-Ebene mit der Bekämpfung von Subventionsbetrug, zu nennen ist beispielsweise der Haushaltskontroll-Ausschuss des Europäischen Parlaments; auch veröffentlicht die Europäische Kommission statistische Betrugsberichte.

Mit der Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, deren unmittelbare Aufgabe der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union ist, vollzieht sich eine Entwicklung, die nicht zuletzt wegen der Situation der öffentlichen Haushalte mit einer entsprechenden Entwicklung in den Mitgliedsstaaten zusammenhängt. Diese Entwicklung wird zu einem umfassenderen und wirksameren Engagement der staatlichen Stellen bei der Rückforderung von fehlallozierten Subventionen führen.

Insofern ist es mehr als erstaunlich, dass lediglich eine Oppositionsfraktion im Deutschen Bundestag, nämlich die Fraktion DIE LINKE, die Einrichtung einer Bundesfinanzpolizei als Wirtschafts- und Finanzermittlungsbehörde mit ihrem Antrag in der Drucksache 17/12708 vom 13. März 2013 fordert.

Feststellungen und Zielsetzung

Subventionsbetrug kostet den Steuerzahler jährlich Milliarden an Euro. Foto: Pezibear / Lizenz CC0 Public Domain

Subventionsbetrug fügt Staat und Wirtschaft jährlich Milliardenschäden zu. Foto: PublicDomainPictures / Lizenz CC0 Public Domain

Die Gesamtverluste durch Finanz- und Wirtschaftskriminalität, u.a. Subventionsbetrug, schädigen Wirtschaft und Staat jährlich in Milliardenhöhe. Subventionsbetrug ist zwar volkswirtschaftlich genauso schädlich wie Steuerhinterziehung, wird jedoch weniger konsequent bekämpft. Obwohl die strafrechtlichen und zivilrechtlichen Mittel vorhanden sind, fehlgeleitete Subventionen zurückzufordern und ggf. auf Strafen hinzuwirken, wird davon zu wenig Gebrauch gemacht. Den Schaden trägt der Bürger, trägt der Steuerzahler, trägt die Allgemeinheit.

So sehr es zunächst verständlich erscheinen mag, auf die Rückforderung fehlallozierter Subventionen zu verzichten, um Unternehmen und Arbeitsplätze nicht zu gefährden oder gar zu vernichten, ist es notwendig, mit den vorhandenen Instrumenten und gezielt den Steuerzahler nachhaltig vor Schaden zu bewahren.

Für den Fall, dass eine Rückführung fehlallozierter Subventionen auf öffentlich-rechtlichem Wege nicht möglich sein sollte, etwa weil der Subventionsempfänger zahlungsunfähig ist, sollten die Subventionen auf zivilrechtlichem und zivilprozessualem Wege zurückgefordert werden. Hierbei könnten etwa deliktisch handelnde Personen, die hinter dem eigentlichen Subventionsempfänger stehen, in Anspruch genommen werden.

Subventionsbetrug konsequenter bekämpfen

Ziel dieser Denkschrift ist es, Subventionsbetrug in Europa konsequenter zu bekämpfen, dabei ein Höchstmaß an Transparenz im Bereich der Subventionen zu gewährleisten sowie Strategien und Maßnahmen zu entwickeln, um sicherzustellen, dass Subventionen in höherem Maße eine wirksame Wirtschaftsförderung und weniger Steuergeldverschwendung sind.

Über die Autoren:

Dr. Harald NoackRechtsanwalt Dr. Harald Noack,
Mitglied des Präsidiums des Europäischen Rechnungshofs a.D., Staatssekretär a.D.

Dipl. Kfm. Michael JägerDipl.-Kfm. Michael Jäger,
Generalsekretär Taxpayers Association of Europe, Geschäftsführer Europäischer Wirtschaftssenat

RA Dr. Claas de Boer, AGS legal BerlinRechtsanwalt Dr. Claas de Boer, LL.M. (AUS),
Partner,
AGS legal, Berlin

RA Dr. Wolfgang BombaRechtsanwalt Dr. Wolfgang Bomba, LL.M.
Partner,
AGS legal, Berlin

Über die Denkschrift:

Veröffentlichung der Denkschrift Subventionen: Wirksame Wirtschaftsförderung oder ungerechtfertigte Bereicherung und Vergeudung von Steuergeld?, auch auszugsweise, nur nach Genehmigung der Autoren.

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