Die Schuldenbremse – ein längst überfälliges Instrument zur Steuerung der Staatsfinanzen

Berlin – von Marco Duller.

Die Schuldenbremse ist kein unbekanntes Konstrukt und wird bereits erfolgreich in der Schweiz eingesetzt, um die Staatsfinanzen besser zu steuern. Bei Weitem stellt sich die Schuldenbremse auch nicht so starr dar, wie oftmals von Gegner behauptet. In Krisenzeiten lässt sie der Politik genügend Spielraum zum Handeln, in guten Zeiten erinnert sie die Politik daran Schulden abzutragen.

Wer hat’s erfunden? Die Schweizer!
Euro-Zeichen vor der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main. Foto: (c) Lupo  / pixelio.de

Euro-Zeichen vor der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main. Foto: (c) Lupo / pixelio.de

Ursprung der Einführung der Schuldenbremse in Deutschland war die Föderalismuskommission II, die als Auftragsgegenstand die Reform der Finanzverfassung hatte.

Die in Deutschland eingeführte Schuldenbremse deren Regelungen sich in Art. 109 und Art. 115 GG befinden [1], hatte als Vorlage, die bereits in der Schweiz implementierte und angewendete Schuldenbremse.

Dort haben sich bereits im Jahr 2001 insgesamt 85 Prozent der Bundesbürger in einer Volksabstimmung für die Schuldenbremse entschieden. 2003 trat diese in Kraft und konnte in den ersten Jahren nach ihrer Einführung erste Erfolge im Sinne von Schuldenabbau zeitigen.

Schuldenbremse: Schweiz und Deutschland

Trotz Finanz- und Wirtschaftskrise und außerordentliche Belastung durch die Bankenstützung weist das Ausgleichskonto in der Schweiz ein Plus von 12 Mrd. Franken aus. [2] Im Gegensatz zu Deutschland finden sich die Kantone nicht in den Regelungen der Schuldenbremse wieder. Ihnen steht es frei eigene Schuldenbremse oder Mechanismen anzuwenden. [3] In Deutschland hingegen war es dem Bund seit 1971 nur ein einziges Mal möglich einen Überschuss zu erzielen und zwar im Jahr 2000 durch den Verkauf von UMTS-Lizenzen. In allen anderen Haushaltsjahren mussten neue Schulden aufgenommen werden. [4]  Ein Kurs auf einen ausgeglichenen Haushalt mit keiner Neuverschuldung nimmt aktuell die Schwarz-Rote Regierung.  

Funktionsweise der Schuldenbremse in Deutschland

In Art. 109 Abs. 3 GG wird  die Losung für zukünftige Politikergenerationen vorgegeben:

„Bund und Länder haben die Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“

Dennoch ist es möglich von dieser Regelung abzuweichen und zwar in Höhe von 0,35% des Bruttoinlandsprodukt (BIP). Für 2008 hätte dies eine Neuverschuldung von circa 8,5 Mrd. Euro bedeutet. Zwei weitere Ausnahmen wurden hinzugefügt. Einerseits ist es im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen möglich von der genannten Regel abzuweichen andererseits  bei einer konjunkturellen Entwicklung die nicht der Normallage entspricht.

Grafik: Schulden- und Konjunkturbremse (Salden). Urheber: „<a href="http://de.wikipedia.org/wiki/Datei:Schulden-_%26_Konjunkturbremse_(Salden).png#mediaviewer/File:Schulden-_%26_Konjunkturbremse_(Salden).png">Schulden- &amp; Konjunkturbremse (Salden)</a>“ von Wolfgang WALDNER &amp; C.G.BRANDSTETTER - selbst erstellt. Über <a href="//de.wikipedia.org/wiki/">Wikipedia</a>.

Grafik: Schulden- und Konjunkturbremse (Salden). Urheber: „Schulden- & Konjunkturbremse (Salden)“ von Wolfgang WALDNER & C.G.BRANDSTETTER – selbst erstellt. Über Wikipedia.

Für Ersteres ist vorgesehen, eine Tilgungsregelung mit zu verabschieden. Bei Naturkatastrophen etwa sowie bei außergewöhnlichen Notsituationen – Finanzkrisen oder Rettung von Euro-Ländern – ist der Spielraum für Interpretationen eingeschränkt; hingegen eröffnet die Abweichung von der konjunkturellen Normallage einen großen Handlungsraum für die Politik. Entscheidungen, ob eine der oben genannten Situationen vorliegt, müssen mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden. Die zukünftige Anwendung der Regelung wird zeigen, inwieweit die Politik seinen Interpretationsspielraum nutzt.

Für die Länder hingegen gilt nur die Vorschrift, dass „die Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“ sind. [5] Die Abweichungen von der Verschuldungsregel sind auf ein sogenanntes Kontrollkonto zu verbuchen. Überschreitet der Wert des Kontos 1,5 Prozent vom BIP, so ist eine konjunkturgerechte Zurückführung der Verschuldung vorgeschrieben. Doch bereits beim Wort konjunkturgerecht zeigt sich, dass diese Regelung sehr viel Interpretationsspielraum und damit auch Handlungsspielraum lässt – soweit es dem politischen Willen entspricht.

Stabilitätsrat – Tiger ohne Zähne?

Zur Überwachung der Einhaltung gibt es den sogenannten Stabilitätsrat, dessen Aufgaben und Befugnisse im Stabilitätsratsgesetz (StabiRatG) festgelegt sind. Dieser Rat besteht aus Vertretern des Bundes und der 16 Bundesländer. Den Vorsitz führen der Bundesfinanzminister sowie der jeweilige Vorsitzende der Länderfinanzministerkonferenz. Der Rat tagt zwei Mal jährlich und nicht öffentlich. Beschlüssen muss der Bund und mind. zwei Drittel der stimmberechtigten Bundesländer zustimmen.

Die Aufgabe ist die Überwachung und Sanierung von Haushalten. Kritik kommt vor allem aus der Wissenschaft, da der Rat ein rein politisches Gremium ist und keine unabhängigen Experten, wie z.B. vom Bundesrechnungshof, angehören. Auch verfügt der Stabilitätsrat über keine „echten“ Sanktionsmöglichkeiten, denn eine Beschränkung der Haushaltsautonomie ist nicht möglich. [6] Neben der Einführung der Schuldenbremse wurden zeitlich begrenzte Konsolidierungshilfen für die Bundesländer Berlin, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Bremen und Saarland beschlossen.

Bundesländer zum Defizitabbau verpflichtet

Im Gegenzug für die Finanzspritzen, die von 2011-2019 (Gesamthöhe p.a. 800 Mio. €) an die Bundesländer gezahlt werden, verpflichten diese sich zu einem Defizitabbau. Die ersten drei genannten Bundesländer erhalten jeweils 80 Mio. Euro, Bremen 300 Mio. Euro und das Saarland 260 Mio. Euro. Beschlossen wurden die Hilfen, damit die Bundesländer einer Einführung der Schuldenbremse zustimmen können.

Ausgenommen von der Schuldenbremse sind die Sozialversicherungen, die Gemeinden und die bestehenden Sondervermögen. Auch könnte der Bund statt einem Zuschuss an die Sozialversicherungen ein Darlehen verleihen und somit die Wirkungsweise der Schuldenbremse umgehen. [7]

Positiv Negativ
Begrenzung der Schulden Ausgrenzung von Sozialversicherung und Gemeinden
Ausgleichskonto mit Rückführung der Verschuldung über 1,5% BIP Überforderung der Länder, da keine ausreichende eigene steuerliche Handlungsautonomie
Zukunftsgerichtete Finanzpolitik Ausnahmeregelungen nicht spezifisch definiert
Abschaffung von Sondervermögen
Schuldenbremse – der Königsweg?
Grafik: Einhaltung des Fiskalpaketes 2013. Quelle: „<a href="http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Fiscal_Compliance_de.png#mediaviewer/File:Fiscal_Compliance_de.png">Fiscal Compliance de</a>“ von <a href="//commons.wikimedia.org/wiki/User:Spitzl" title="User:Spitzl">Spitzl</a> - <span class="int-own-work">Eigenes Werk</span>. Lizenziert unter <a title="Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0-2.5-2.0-1.0" href="http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0">CC BY-SA 3.0</a> über <a href="//commons.wikimedia.org/wiki/">Wikimedia Commons</a>.

Grafik: Einhaltung des Fiskalpaketes 2013. Quelle: „Fiscal Compliance de“ von SpitzlEigenes Werk. Lizenziert unter CC BY-SA 3.0 über Wikimedia Commons.

Die Schuldenbremse ist grundsätzlich als finanzpolitisches Instrument zu begrüßen und hat sich bereits als solches in der Schweiz bewähren können – auch in einer konjunkturellen Krisenzeit. Dennoch ist das deutsche Modell in einigen wesentlichen Punkten durchaus diskussionswürdig.

Erst 2016 (Bund) bzw. 2020 (Länder) wird es sich zeigen, ob die Schuldenbremse tatsächlich eingehalten werden kann bzw. von der Politik als Grenze für zukünftige Haushalte akzeptiert wird. Insbesondere  Art. 115 (2) GG mit der Begrifflichkeit der „außergewöhnlichen Notsituation“ lässt erheblichen Interpretationsspielraum. Auch der Abbau der Verschuldung über das Maß von 1,5 Prozent vom BIP in „konjunkturgerechter“ Weise lässt daran zweifeln, dass die Schuldenbremse streng ausgelegt wird.

Weitere Fragen, die im Prozess der Anwendung der Schuldenbremse diskutiert werden müssen, ist das generelle Verbot der Verschuldung der Bundesländer. Sie besitzen somit weder eine echte Einnahme- noch eine Ausgabenautonomie. Obwohl Föderalismusreform I+II Entscheidungen hin zu mehr Föderalismus und Unabhängigkeit der Länder getroffen haben, wird den Ländern kein finanzpolitischer Spielraum gelassen. Die Frage nach der Entwicklung des Föderalismus muss hier vorrangig diskutiert werden. Was passiert z.B. beim Eintreten einer erneuten Wirtschaftskrise, wenn die Bundesländer eigene Anreize für die Wirtschaft setzen wollen?

Ohne Verschuldung sind für die meisten Bundesländer solche Programme nicht durchführbar – die Anwendung der Schuldenbremse verbietet aber eine Verschuldung. Provokant könnte danach gefragt werden, ob dies der Anfang eines „unechten“ Föderalismus ist. Die Politik wird nicht umhin kommen, entweder über eine stärke Einnahmeautonomie der Bundesländer, wie bereits von Finanzminister Schäuble ins Spiel gebracht, oder aber über eine adäquatere Finanzierung von Gemeinschaftsaufgaben zu diskutieren. Durch die Schuldenbremse und die damit verbundenen Einschränkungen auf Länderseite wird das Ziel in Art.  72 GG der gleichwertigen Lebensverhältnisse endgültig ins Reich der Legenden verbannt. Regionale Unterschiede bestehen faktisch schon und werden durch die Vorschriften weiter verschärft werden. [8]

Fazit und Ausblick

Was ist also zu tun? Die „schwammigen“ Begrifflichkeiten in den Vorschriften zur Schuldenbremse müssen definiert werden und zwar bevor dies durch das Bundesverfassungsgericht nach einer möglichen Klage tut. Auch sollte die Politik noch einmal grundlegend über die Ausgestaltung der Bund-Länder-Finanzen diskutieren bzw. die Regelungen, die für den Bund gelten auf die Länder übertragen, damit diese einen gewissen Spielraum für eine Verschuldung haben. Wenn Verschuldung in Übermaß abzulehnen ist, kann eine Kreditfinanzierung mancher Projekte und Ausgaben (Bildung, Forschung, Wirtschaftsförderung) durchaus seine Berechtigung haben.

Es bleibt somit festzuhalten – Schuldenbegrenzungen sind grundsätzlich zu begrüßen – dennoch kommt es neben einem guten Reglement auch auf den Willen der Verantwortlichen an. Ohne diesen kann jede Regelung, sei sie noch so gut, umgangen werden.

Quellen:

[1]  Vgl. hierzu auch: Dickertmann, Dietrich und Stephan Reichert: Öffentliche Verschuldung und die Schuldenbremse, in: WISU-Studienblatt, Januar 2010.

[2] Bedingt durch die konservative Budgetierung und die Erzielung von Überschüssen, die nicht vorhersehbar waren. Vgl. hierzu auch: Beat Waber: Überschüsse mit ungeregelter Verwendung, in: NZZ Online, unter: www.nzz.ch/nachrichten/schweiz/ueberschuesse_mit_ungeregelter_verwendung [17.November 2010].

[3] Vgl. hierzu auch: Marco Duller: Föderalismusreform II: Lernen von der Schweiz?, Marburg, 2008, S. 86ff.

[4] Vgl. hierzu: Lars P. Feld: Sinnhaftigkeit und Effektivität der Schuldenbremse, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2010 11(3), S. 232.

[5] Vgl. zur Funktionsweise auch:

[6] Vgl. hierzu: Stefan Korioth: Die neuen Schuldenbegrenzungsregeln für Bund und Länder – symbolische Verfassungsänderungen oder gelungene Schuldenbremse?, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2010 11(3), S. 280ff.

[7] Vgl. hierzu: Lars P. Feld: Sinnhaftigkeit und Effektivität der Schuldenbremse, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2010 11(3), S. 238.

[8] Eine neue Prognos-Studie zeigt dabei deutlich auf, dass es gravierende Unterschiede in Lebensqualität und Einkommen zwischen Süddeutschland und den Rest der Republik gibt. Die Studie ist nachzulesen unter http://www.prognos.com/zukunftsatlas/10/ [16. November 2010].

2 Antworten zu “Die Schuldenbremse – ein längst überfälliges Instrument zur Steuerung der Staatsfinanzen

  1. Hallo Herr Duller, das Problem ist nur die Potenzialschätzung der jeweiligen Volkswirtschaft, um vom strukturellen Defizit überhaupt im Bedarfsfalle abweichen zu können/dürfen. Die Potenzialschätzungen werden gerne nachträglich nach unten revidiert, um nicht abweichen zu müssen – darauf gehen Krugmann und Klär auf S. 24 des PDFs ein: http://library.fes.de/pdf-files/wiso/10710.pdf. In einer unterbeschäftigten Volkswirtschaft führen die Haushaltskonsolidierungsbemühungen dann (aufgrund der ausfallenden Staatseinnahmen/steigenden Sozialausgaben) erneut zu (erhöhten) Defiziten (es erscheint dann so, als ob es an Haushaltsdisziplin mangelte) – dieses Paradox am Beispiel Portugal – siehe beispielsweise:
    http://www.saldenmechanik.info/files/saldenmechanik/Verschuldungs-_und_Staatsdefizit-Paradoxa.pdf (PDF; 162 kB). Mit freundlichen Grüßen!

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