Finanzinstrumente zur Lösung von Haushaltsproblemen: Das Scheitern von Orange County

Berlin – von Marco Duller.

Blick über Gera: Die finanziellen Aussichten der notleidenden Gemeinde sind düster. Foto: Schorle aus der dt. Wikipedia

Blick über Gera: Die finanziellen Aussichten der notleidenden Gemeinde sind düster. Foto: Schorle / CC BY-SA 3.0

Die Euro-Krise flammt immer wieder auf. Die historisch niedrigen Zentralbankzinsen zeigen, dass die Gefahr noch nicht gebannt ist. Die Stadtwerke in Gera haben jüngst gezeigt, dass auch kommunale Betriebe in eine Schieflage fallen können – mit Konsequenzen für eine ganze Stadt.

In den USA hingegen ist es nichts Ungewöhnliches, dass Gebietskörperschaften in ein Insolvenzverfahren gehen. Unbemerkt vom großen Rampenlicht musste der fünft größte Landkreis in den USA 1994 ein Insolvenzverfahren nach Chapter 9 der amerikanischen Insolvenzordnung beantragen.

Orange County, bekannt für Disneyland, mit Newport Beach Sitz einer der größten Investmentfirmen und bekannt als Wohnort für die Wohlhabenden im Großraum L.A., war auf Grund von Fehlspekulationen des „Kämmerers“ in eine Insolvenz geschlittert.

Fehlentscheidung eines Einzelnen führt zur Pleite des ganzen Counties

Über Jahre hinweg war der Kämmerer ein sehr erfolgreicher Finanzchef von Orange County, der dem Landkreis überdurchschnittliche Einnahmen aus Investments beschert hatte. Wie konnte aus einer so prosperierenden Gemeinde nur ein Sanierungsfall werden? Verschiedene Faktoren haben eine Rolle gespielt. Neben den Spekulationen des Verantwortlichen hat das politische System die Aufdeckung der Spekulationen behindert bzw. die Transparenz und Kontrolle erschwert.

Die finanzielle Lage des Bundesstaates Kalifornien war bereits zu damaliger Zeit angeschlagen und die Anteile an den Steuereinnahmen für die Gemeinden und Landkreise wurden zur Entlastung des Staatshaushaltes zurückgefahren. Trotz der im Gegensatz zu Deutschland vorhandenen Möglichkeit, lokale Steuern zu erheben und damit auch zu erhöhen, war diese Möglichkeit auf Grund der sogenannten Abstimmung über das Proposal 13 im Jahr 1978 weitgehend verbaut. Mit der Annahme des Gesetzes durch die kalifornischen Bürger wäre ein Volksentscheid über die Anhebung von Steuern verbunden gewesen. Schwer vorstellbar, dass Amerikaner einer Steuererhöhung freiwillig zugestimmt hätten – ganz egal, wie lange die Boston Tea-Party damals schon her war. Einnahmeverluste, z.B. durch geringere Zuweisungen seitens des Bundesstaates, konnten somit nicht kompensiert werden. Eine andere Lösung musste her.

Der direkt gewählte Finanzchef von Orange County war lange Zeit die Antwort auf die Probleme – zumindest vorerst. Zu Orange County gehören zahlreiche Städte, aber auch Schulbezirke und andere Behörden, die einen Teil ihres Geldes in einem Pool gebündelt haben, welcher zentral verwaltet wurde. Dieser legte das Geld an und erzielte über Jahre hohe Gewinne, weshalb seine Strategie nie hinterfragt wurde und immer mehr Geld in den Pool floss.

Spekulation an der Wall Street: Eine Wette, die nicht aufging
Börsenparkett der NYSE. Foto:  <a href="http://commons.wikimedia.org/wiki/File:NYSE127.jpg#mediaviewer/File:NYSE127.jpg">NYSE127</a>“ von Ryan Lawler - <span class="int-own-work">Eigenes Werk</span>. Lizenziert unter Public domain über <a href="//commons.wikimedia.org/wiki/">Wikimedia Commons</a>

Börsenparkett der NYSE. Foto: NYSE127“ von Ryan Lawler – Eigenes Werk; lizenziert unter Public domain über Wikimedia Commons

Gleichzeitig nahm der Kämmerer Kredite an der Wall Street auf, um weitere Investitionen zu tätigen – auf der Jagd nach Rendite. Mit der „borrowing short to go long“-Strategie versuchte er die Erlöse zu steigern. Das System der Investments war relativ einfach. Zusätzlich zu dem Geld aus dem Pool, nahm der „Kämmerer“ weiteres Geld an der Wall Street auf. Bedingt durch eine Zeit in der sich in fast zwei Jahrzehnten die Leitzinssätze auf einem niedrigen Niveau bewegten, spekulierte bzw. wettete er auf fallende Leitzinsen.

Für eine Mio. US-Dollar kaufte er Anleihen mit kurzer Laufzeit für z.B. 6 % Verzinsung. Diese hinterlegte er als Sicherheit und lieh sich 1 Mio. US-Dollar für 180 Tage zu 5 % Verzinsung. Das Geld investierte er wiederum in längerfristige Anleihen mit 7 % Verzinsung. Diese hinterlegte er erneut für einen Kredit für 180 Tage zu 5 % Zinsen als Sicherheit. Mit diesem Geld kaufte er noch länger laufende Anleihen zu 7,5 % Verzinsung. Die Differenz zwischen den Kosten und der Verzinsung war der Gewinn für Orange County. Des Weiteren wurde Geld in Derivate und anderen komplexe Finanzinstrumente investiert. Zur besten Zeit waren über 20 Mrd. US-Dollar am Finanzmarkt investiert.

Über Jahre hatte der Finanzchef mit dieser Strategie großen Erfolg, doch 1994 kam der Absturz. Der Leitzins wurde sechs Mal in Folge angehoben, was zwar die Verzinsung der Papiere steigen ließ, aber einen Wertverfall bedeutete. Der Kämmerer ließ sich von der Strategie auf fallende Zinsen zu wetten nicht abbringen und investierte nach seiner Wiederwahl im Sommer 1994 weiteres Geld in der Hoffnung auf fallende Zinsen – ein Trugschluss. Die Folge waren Buchverluste in Höhe von circa zwei Mrd. US-Dollar.

Wahlkampf erstickt kritische Stimmen und Warnungen

Erste Warnsignale kamen Anfang 1994 bedingt durch den Wahlkampf um den Posten als Finanzchef auf. Der Gegenkandidat des Amtsinhabers warnte nach Einsicht von Unterlagen aus dem Finanzdepartement vor den Risiken der Anlagestrategie und wies auch das Board of Supervisors darauf hin. Jedoch verhallten die Warnungen im Wahlkampfgetöse weitestgehend, nur einige Pool-Mitglieder ließen sich ihr Geld auszahlen. Mitte 1994 war der alte Finanzchef, der neue Finanzchef.

Gleich nach seiner Wiederwahl ließ er sich eine Kreditaufnahme in Höhe von 600 Mio. US-Dollar genehmigen, um weiter auf fallende Zinsen zu wetten. Dennoch hinterließen die Vorwürfe im Wahlkampf erste Spuren und Investoren, aber auch die Wall-Street Banken wurden nervös – sie hielten die im Wert fallenden Bonds als Sicherheiten für Ihre Kredite. Als die erste Bank damit drohte die Sicherheiten zu verkaufen und Pool-Mitglieder ihr Geld zurück haben wollten, musste Orange County auf Grund von Liquiditätsproblemen am 6. Dezember 1994 Insolvenz anmelden.

Heimat des US-Präsidenten geht Pleite
Karte von Orange County in Kalifornien. Grafik: <a href="http://commons.wikimedia.org/wiki/File:OrangeCountyCA_Map.gif#mediaviewer/File:OrangeCountyCA_Map.gif">OrangeCountyCA Map</a>“. Lizenziert unter Public domain über <a href="//commons.wikimedia.org/wiki/">Wikimedia Commons</a>

Karte von Orange County in Kalifornien. Grafik: OrangeCountyCA Map – lizenziert unter Public domain über Wikimedia Commons

Orange County, ein relativ wohlhabender Bezirk, Heimat von Präsident Nixon, ausgestattet mit einem dynamischen Wachstum, ist deshalb ein so interessanter Fall, weil er atypisch ist. Obwohl die USA schon seit den 30iger Jahren das Insolvenzrecht für Gebietskörperschaft kennen (Chapter 9 der Insolvenzordnung) kam es dennoch nicht zu einem so großen Insolvenzfall und schon gar nicht auf Grund von Fehlspekulationen. Bislang waren es eher Städte mit Zentrumsfunktion und hohen sozialen Kosten, die von finanziellen Engpässen bedroht waren. Ein Bail-Out durch den Bundesstaat Kalifornien wurde relativ früh ausgeschlossen, also blieb dem County nichts anderes übrig, als in ein Insolvenzverfahren zu gehen – kein leichtes Unterfangen.

Zu diesem Zeitpunk gab es circa 194 Gläubiger, die in verschiedener Höhe dem Pool Geld zur Verfügung gestellt hatten, inklusive Banken. Durch die Vermittlung des Gouverneurs gelang es den ehemaligen Finanzminister von Kalifornien für die Aufgabe des „Sanierers“ zu gewinnen. Nach einem ersten Überblick wurde versucht möglichst viele Produkte zu verkaufen. Aus dem anfänglichen Buchverlust von 2 Mrd. US-Dollar wurde ein realer Verlust, der sich auf circa 1,6 Mrd. US-Dollar belief. Trotz der großen Anzahl von Gläubigern konnte eine Einigung erzielt werden und bereits nach einem Jahr dem Gericht ein Insolvenzplan vorgelegt werden. 18 Monate nach dem Beantragen der Insolvenz war das Verfahren bereits wieder beendet, nicht ohne Verluste für die Gläubiger. Das Umtauschverhältnis betrug 1 zu 0,90 US-Dollar oder 1 zu 0,80 US-Dollar – je nach Gläubiger.

Insolvenz für Neuanfang unvermeidbar

Die Spekulation führte letztendlich in das Insolvenzverfahren, es haben aber auch andere Faktoren zu der Krise beigetragen. Zuerst ist das komplizierte politische System zu nennen, welches verschiedene Wahlbeamte kennt. Neben einem fünfköpfigen Board of Supervisor, die zwar direkt gewählt werden, aber nur in ihrem eigenen Bezirk, gibt es verschiedene andere Wahlämter, wie z.B. den Sheriff oder eben auch den Finanzchef, welche bezirksweit gewählt werden und relativ autonom operieren und kaum zu kontrollieren sind, da sie sich auf ihre eigene Autorität durch die Wahl berufen – eine Abberufung ist deshalb zusätzlich schwierig.

Andererseits sind durch die Abwesenheit von Steuererhöhungsmöglichkeiten die Einnahmen aus den Spekulationsgeschäften eine gern gesehene Plangröße für den Haushalt geworden. Solange die Ergebnisse stimmten, wurden keine tiefergehenden Fragen gestellt. Und natürlich ist es menschliches Versagen, denn ein Finanzchef hatte so viel Einfluss über 13 Mrd. US-Dollar Kredite aufzunehmen, nicht zur Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen oder Haushaltslöcher zu stopfen, sondern um damit zu spekulieren – ohne eine fundierte Ausbildung in diesem Bereich genossen zu haben.

Spekulations-Miesere: Ein Lehrstück für öffentliche Finanzen

Orange County ist durch die Bedingungen kein klassisches Beispiel für eine überschuldete Gemeinde, dennoch zeigt sich hier, dass eine Regelung von Insolvenzverfahren, auch für Gebietskörperschaften Sinn machen kann. Angesichts der massiven Liquiditätsprobleme konnte Orange County Hilfe im Insolvenzverfahren nach Chapter 9 finden und einen größeren Zusammenbruch des öffentlichen Lebens und der öffentlichen Infrastruktur vermeiden. Sicherlich wurden öffentliche Dienstleistungen eingeschränkt und Personal abgebaut, dennoch kam es zu keinem Zusammenbruch – weder bei den kommunalen Investoren des Pools noch bei Orange County selbst.

Symbol für die vor Kraft strotzende Finanzwelt: Der Bulle an der New Yorker Börse. Foto:

Symbol für die vor Kraft strotzende Finanzwelt: Der Bulle an der New Yorker Börse. Foto: Bull new york stock exchange“ von Arturo Di Modica; Foto von Andreas Horstmann – selbst aufgenommenes Bild. Über Wikipedia

Was zeigt uns dieser Fall? Einerseits, dass es durchaus möglich ist ohne ein großes Chaos auszulösen, ein staatliches Gebilde in die Insolvenz zu schicken. Denn immerhin 18 Monate später war es für Orange County wieder möglich eine Anleihe über 800 Mio. US-Dollar zu platzieren. Dennoch sollte nicht vergessen werden, dass noch bis weit nach 2021 die Verluste abgetragen werden müssen. Andererseits, dass die Finanzen von Gemeinden, aber insgesamt im öffentlichen Bereich, transparent sein müssen. Auch bedarf es gezielter Vorschriften, die Spekulationen seitens von Kämmerern, sei es in Fremdwährung, sei es mittels Cross-Boarder-Leasing, sei es mit Credit Default Swaps, regeln, wenn nicht sogar verbieten.

Ein Kämmerer darf nicht von der Profitmaximierung mittels Finanzspekulationen getrieben sein – eine Stadt ihre Hoffnung nicht auf Finanzinvestitionen setzen, um Haushaltslöcher zu stopfen. Obwohl diese Spekulationen jahrelang gut gehen können, reicht ein Missgeschick um Verluste zu produzieren, die die Gewinne der Vergangenheit aufwiegen. Steuergelder sind keine Spekulationsgelder und sollten niemals nur von einer Person eingesetzt werden können. Konservative Anlagen ohne Wertverlust sind die beste Anlageform für Kommunen, die zum Teil ohnehin mehr Soll als Haben besitzen.

Mehr über den Fall „Orange County“:

Studie von Mark Baldassare als Buch: „When government fails: The Orange County bankruptcy“, London/Los Angeles, 1998 sowie die „Policy Summary“ des „Public Policy Institute of California“ als PDF.

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