Public Private Partnership aus europäischer Sicht: Rechnungshöfe als Wegbegleiter oder Bremser?

Berlin – von Dr. Harald Noack und Wolfgang Kuhlmann.

Sind die Rechnungshöfe in der Frage um die Relevanz und Potenziale von Public Private Partnerships Wegbegleiter oder doch Bremsklötze? Unbestritten ist, dass PPP-Projekte in Zeiten von Finanz- und Haushaltskrisen einiger europäischer Mitgliedsstaaten ein Instrument darstellen, um Großprojekte überhaupt angehen und vorantreiben zu können.

Europäischer Rechnungshof in Luxemburg. Foto: VT98Fan / Wikipedia.de

Europäischer Rechnungshof in Luxemburg. Foto: VT98Fan / Wikipedia.de

Das National Audit Office des United Kingdom (NAO), also der Rechnungshof des Vereinigten Königreichs, hat in einem Bericht zur Performance der sog. Private Finance Initiative (PFI) bei Bauprojekten die Kontroversität des Themas erkannt und sozusagen zur Gretchenfrage erhoben: „The world of PFI attracts an almost religious fervour with passionate advocates and equally vociferous detractors.” – Wie hältst du es mit Public Private Partnerships?“.

Hierzu passt auch sehr gut ein Zitat aus „Innovative Verwaltung.de“: Unter dem Thema „Nachgefragt“ und der Überschrift „Flughafen Berlin – wäre das mit PPP passiert?“ kommt der Autor zu dem Ergebnis, dass als Public-Private-Partnership der neue Flughafen BER schon eröffnet oder jedenfalls mit hoher Wahrscheinlichkeit zeitgerecht in den Betrieb gegangen wäre. Und falls doch nicht, wären die jetzt im Raum stehenden Milliardenbeträge für Baukostenerhöhungen und Regressforderungen der Fluggesellschaften und Betreiber nicht vom Steuerzahler zu tragen.

Europäischer Rechnungshof: Keine Stellung zu PPP

Dieses Meinungsbild zu PPP lässt sich vollständig auf die Positionen der Supreme Audit Institutions (SAIs) in Deutschland, Europa und außerhalb Europas übertragen. Mit einer gewissen unzufriedenen Gelassenheit muss man hier allerdings festhalten, dass der Europäische Rechnungshof zu Public Private Partnership bis dato keine Meinung gebildet oder Stellung bezogen hat, obwohl Public Private Partnership auf der europäischen Ebene durchaus eine Rolle spielt. Allerdings hat Public Private Partnership seinen Schwerpunkt natürlich in den Einzelstaaten und dort von der kommunalen über die regionale bis hin zur staatlichen Ebene.

Bemerkenswert ist die Unentschlossenheit des Europäischen Rechnungshofes aber auch unter einem anderen Aspekt: Sowohl die Europäische Kommission wie auch insbesondere die Europäische Investitionsbank betrachten Public Private Partnership als ein relevantes Instrument zur Finanzierung von europäischen Projekten. So heißt es in der Zusammenfassung zum Grünbuch zu öffentlich-rechtlichen Partnerschaften und Konzessionen:

„Auf europäischer Ebene tragen sie (Public Private Partnership) zur Durchführung der europäischen Wachstumsinitiative und zur Schaffung der transeuropäischen Netze bei.“

Im Bericht der Europäischen Investitionsbank, die Rolle der europäischen Investitionsbank im Bereich öffentlich-privater-Partnerschaften, heißt es:

„Die europäische Investitionsbank hat die Erfahrung gemacht, dass ihre Darlehensfinanzierungen bei einer breiten Palette von Public Private Partnership-Projekten erfolgreich mit Finanzierungsmitteln des öffentlichen oder des privaten Sektors kombiniert wurden.“

Weltweit unterschiedliche Positionen zu PPP

Weltweit lassen sich zu Public Private Partnership aber auch unterschiedliche Meinungen und Positionen finden. Die INTOSAI, der seit 50 Jahren bestehende Weltverband der staatlichen Finanzkontrolleinrichtungen mit derzeit 192 SAIs als Voll- und fünf SAIs als assoziierte Mitglieder, steht PPP liberal gegenüber. INTOSAI hat mit dem Standard ISSAI 5240 eine „Guideline on Best Practice for the Audit of Risk on Public Private Partnership“ veröffentlicht.

In dieser Guideline heißt es:

“States are increasingly working with the private sector in order to deliver services to their citizens. This is for a variety of reasons. The private sector may in some circum- stances conduct activities more efficiently than the public sector, enabling the same service to be provided at a lower cost. Where the demand for the service is uncertain, the state may wish to share this risk with a private sector partner. Furthermore, pub- lic/private partnerships (PPPs) can form part of a programme of economic restructur- ing which aims to encourage private enterprise or provide jobs in areas of high unemployment.”

Daraus lässt sich folgern, dass die internationale Vereinigung der SAIs eine offene, allerdings auch wenig pointierte Position zu Public Private Partnerships vertritt.

NAO-Bericht: „very good deal“, „significant benefits“

Die Analyse der verfügbaren Berichte von geprüften PPP-Projekten ergibt, dass sich das NAO am eingehendsten und am häufigsten mit Fragen zu Public Private Partnership befasst hat. Dies liegt auch daran, dass Public Private Partnership im United Kingdom eine weitaus größere praktische Bedeutung als in anderen Staaten hat. Der näheren Betrachtung der Position des NAO muss man ein Zitat aus dem Bericht des Comptrollers und Auditor General vom Mai 2003 voranstellen:

„In April 1999, National Savings & Investments (NS&I) transferred its operations to Siemens Business Services (SBS), in one of the largest outsourcing operations ever undertaken by a UK Government Department. In May 2000 we published a report, National Savings Public Private Partnership with Siemens Busi- ness Services, which concluded that NS&I had secured a very good deal with SBS and that the partnership was capable of delivering significant benefits.”

Das Committee of Public Accounts des House of Commons gelangte auf der Basis dieses Berichts zu folgenden wesentlichen Schlussfolgerungen zu dieser Public Private Partnership: „The partnership appears to be good value for money.” Diese insgesamt positive Stellungnahme muss sicherlich relativiert werden, da es sich um eine Zwischenbilanz nach vier Jahren Laufzeit des Projekts handelte.

Weitere Indikationen für Erfahrungen und Positionen bzw. die Rolle von SAIs zu Public Private Partnership enthalten die Beiträge verschiedener Repräsentanten von SAIs im Rahmen des 5. Annual OECD Meeting on Public Private Partnership im März 2012 in Paris. Die Präsentationen des General Accountability Office der Vereinigten Staaten (GAO), des NAO und des Federal Court of Accounts, Brasilien, lassen sich wie folgt zusammenfassen: Der Bericht des Vertreters des GAO befasste sich mit den Prüfergebnissen zu Highway-Public-Partnerships, zu Traffic Congestion und Public Transportation.

Schutz öffentlicher Interessen als Hürde für PPP?

Im Ergebnis heißt es im Wesentlichen, dass der Schutz öffentlicher Interessen und Belange eine wesentliche Hürde für Public Private Partnership sei, dass die Nutzung von Public Private Partnership für öffentliche Belange sehr sorgfältiger Prüfung und Auswertung unterzogen werden müsse und die zu diesem Zeitpunkt geltende Gesetzgebung es zulasse, einen hohen Anteil aus einem Programm des Transportation, Infrastructure Finance und Innovation Act (TIFIA) für Public Private Partnership zu verwenden.

Für das NAO erklärte im Rahmen dieser Tagung der Stellvertretende Auditor General anhand einer Case Study „High Speed 1“, eine Hochgeschwindigkeitsverbindung zwischen dem Kanaltunnel und Zentral-London, dass drei Berichte des NAO in den Jahren 2001, 2005 und 2012 dem zuständigen Transportministerium eine positive Beurteilung zur Prüfung von Optionen, Verhandlungsmethode und Finanzmarktnutzung bescheinigen. Ein weiterer Beitrag des Vertreters des Brasilianischen Office of Accounts lieferte leider keine wesentlichen Hinweise für eine Position dieser Einrichtung.

UK setzt bei Gesundheitsreform auf PPP

Innerhalb Europas setzt insbesondere die UK verstärkt auf PPP-Projekte. Denn die britische Regierung hat im Rahmen einer umfassenden Modernisierung des Nationalen Gesundheitsdienstes (National Health Service) ein umfangreiches Investitionsprogramm in die Wege geleitet, dass die staatlichen Einrichtungen im Gesundheitswesen betrifft. Insbesondere sollen in England und in Wales über einen Zeitraum von zehn Jahren rund 100 neue Krankenhäuser gebaut und zahlreiche Einrichtungen für die medizinische Primärversorgung geschaffen werden. Schottland und Nordirland profitieren ebenfalls von neuen Investitionsprogrammen, jedoch werden diese auf der Grundlage separater Vereinbarungen mit der jeweiligen Regionalverwaltung durchgeführt.

In diesem Zusammenhang sollen öffentlich-private Partnerschaften eine herausragende Rolle spielen. Dies ist teilweise auf die Tatsache zurückzuführen, dass die im Rahmen des britischen Programms geplanten Investitionen so umfangreich sind, dass die mittelfristig verfügbaren öffentlichen Mittel nicht ausreichen. Hauptgrund für die Konzentration auf Public Private Partnership-Projekte ist jedoch, dass diese erfahrungsgemäß stets einen besseren Gegenwert für die eingesetzten Mittel („Value for money“) ermöglicht haben als konventionell ausgeschriebene Projekte.

Dies ist darauf zurückzuführen, dass bei Public Private Partnership- Projekten die Zahlungen an den privaten Sektor konkret an die Erbringung der jeweiligen Dienstleistung geknüpft sind, ein auf den gesamten Projektlebenszyklus bezogener Ansatz für die Planung, den Bau und den Betrieb gewählt wird und ein optimaler Risikotransfer auf den privaten Sektor erfolgt.

Ergebnis in UK: Deutlisch bessere Ergebnisse durch PPP

Der Rechnungshof des Vereinigten Königreichs ist zu dem Schluss gekommen, dass Public Private Partnership-Projekte zu wesentlich besseren Ergebnissen als konventionell ausgeschriebene Projekte führen. Auf der Grundlage einer Erhebung, bei der im Krankenhaussektor gesammelte Erfahrungen in großem Umfang berücksichtigt wurden, gelangte das NAO beispielsweise zu folgenden Schlussfolgerungen: „Kostenüberschreitungen zu Lasten des öffentlichen Sektors wurden bei konventionell ausgeschriebenen Projekten in 73 % der Fälle, bei Public Private Partnership-Projekten jedoch nur in 22 % Fälle festgestellt.“

In einem weiteren Bericht über „The First Four DBFO Road Contracts“ gelangt das NAO zu dem Ergebnis, dass die ersten vier DBFO-Projekte im Straßenverkehrssektor eine quantifizierbare Nettoeinsparung von rund 100 Millionen GBP (13 %) erbracht haben dürften. Die Bilanz in anderen europäischen Staaten sieht weniger positiv aus, wie etwa bei den Rechnungshöfen in Österreich und Deutschland.

Österreich und Deutschland: Keine kreativen Ideen

In Österreich hat die Prüfung der Umsetzung des Konzessionsmodells bei Straßenbauten in der Ostregion seitens des Rechnungshofes ergeben, dass das Public Private Partnership-Modell gegenüber einer konventionellen Beschaffung keine gravierenden Vorteile für die öffentliche Hand ergebe. So sei der errechnete wirtschaftliche Vorteil mit subjektiven Wahrscheinlichkeiten behaftet und die dem Auftraggeber überwälzten Risiken könnten sich auch nachteilig für die öffentliche Hand entwickeln.

Im Einzelnen bemängelt der Österreichische Rechnungshof, dass Daten und Benchmarks fehlen, ein Know-how-Input der Partner bei Bau und Betrieb zugunsten der ASFINAG (die Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs Aktiengesellschaft in Österreich) nicht erkennbar sei und das Vergabeverfahren länger als üblich gedauert habe. In einer Sitzung des Rechnungshofausschusses hat sich das Österreichische Parlament eingehender mit der Prüfung beschäftigt, und ohne auf weitere Details eingehen zu können, kam die zuständige Verkehrsministerin zu dem Ergebnis, dass es sich um ein überaus professionell abgewickeltes Public Private Partnership-Modell gehandelt habe.

Präsident des Österreichischen Rechnungshofes: Vorsicht mit PPP

Besonders bezeichnend ist in diesem Zusammenhang die abschließende Stellungnahme des Präsidenten des Österreichischen Rechnungshofes. So riet er beim Einsatz von Public Private Partnership-Modellen zur Vorsicht, da sich herausgestellt habe, dass private nicht billiger bauen können als die öffentliche Hand. Hierzu sei lediglich angemerkt, dass erstens in die Kosten öffentlichen Bauens, auch im Rahmen einer Vergleichsberechnung, vermutlich nicht alle Kosten, nämlich die für die Nutzung von Personal etc., die sog. Eh-da-Kosten einbezogen sind, und die Vorfrage, ob die öffentliche Hand überhaupt selbst bauen muss, als selbstverständlich positiv entschieden gilt.

Prognose zu PPP in Deutschland schwierig

Die deutschen Rechnungshöfe haben ihre Position zu und die Anforderungen an Public Private Partnership-Projekte in einzelnen Prüfberichten sowie in einem gemeinsamen Erfahrungsbericht der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten dargelegt.

Danach sind Public Private Partnership-Projekte folgenden Kriterien zu unterwerfen:

  • Die haushaltsrechtlich Behandlung,
  • die Finanzierung,
  • die Vorbereitung und die Vergabe,
  • Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen,
  • der Ermittlung eines Public Sector Comparators,
  • der Risikobewertung und -verteilung.

Verschiedene Aspekte zeigen deutlich, dass Public Private Partnership-Projekte auf allen staatlichen Ebenen so hohen Anforderungen durch die Finanzkontrolle ausgesetzt sind, dass eine breitere Anwendung in der Zukunft nicht prognostiziert werden kann.

Die Rechnungshöfe sind der Auffassung, dass bei Public Private Partnership finanzierte Projekte erfahrungsgemäß einen um 0,5 bis 1 % höheren Finanzierungssatz als konventionell haushalts-finanzierte haben. Soweit dies eine einzuhaltende Obergrenze beinhaltet, ist schon wegen des bekannten deutlichen Unterschiedes zwischen öffentlicher und privater Finanzierung eine wettbewerbsfähige Ausgangslage kaum gegeben.

Ebenso wird es für private Partner im Falle von Forfaitierungen mit Einredeverzicht nicht leicht sein, die Finanzierungskonditionen der öffentlichen Hand zu erhalten, da zu bezweifeln ist, dass Private von ihren Finanzdienstleistern Konditionen vergleichbar dem öffentlichen Partner, der gleich welcher Provenienz, mindestens ein AA+ Rating eingeräumt bekommt, erhalten werden.

Bisher keine eindeutigen Ergebnisse in Deutschland

Betrachtet man die von den Rechnungshöfen dem Erfahrungsbericht zugrunde gelegten Einzelberichte, kommt man zu praktischeren Ergebnissen, insbesondere im Hinblick auf die Vergleiche von Effizienzrenditen bei Public Private Partnership-Projekten bzw. traditionell finanzierten. Aber auch diese methodische Herangehensweise führt nicht zu eindeutigen und befriedigenden Ergebnissen. So gelangt der zuständige Rechnungshof in einem Fall zu einer Effizienzrendite des Public Private Partnership-Projekts in Höhe von 9,66 % (Barwert), in einem anderen zu -6,5 %, in absoluten Zahlen 3,1 Millionen gegenüber 1,4 Millionen.

Dies kennzeichnet den Spread von Vorteil zu Nachteil, der sich im insgesamt niedrigen einstelligen Prozentbereich über die langjährigen Laufzeiten bewegt. Zwei Ausreißer stellen Fälle von – 21,5 % bzw. + 25,7 % Barwertvorteil dar. Diese Erkenntnisse lassen keine eindeutigen Positionierungen zu.

PPP als Verwaltungsreforminstrument für schlanken Staat

Das ist nicht weiter verwunderlich. Denn solange Public Private Partnership lediglich als Handlungs- und Finanzierungsinstrument angesehen wird, wird es nicht entscheidend vorankommen. Public Private Partnership könnte und müsste als Verwaltungsreforminstrument erachtet und eingesetzt werden, und zwar unter dem Aspekt, dass die öffentliche Hand sich auf ihre Kernaufgaben konzentrieren möge. Das Ergebnis wäre dann ein erkennbar schlankerer Staat.

In diese Richtung wurde und wird Public Private Partnership aber nicht wirklich diskutiert. Im Gegenteil: Die politische Betrachtung auch der Rechnungshöfe ist die, dass bei Public Private Partnership die direkte Auftragsvergabe des öffentlichen Auftraggebers an meist mittelständische Firmen wegfällt. Auch in dem Wissen, dass der Mittelstand das Rückgrat der Deutschen, aber auch der Wirtschaft im europäischen Wirtschaftsraum ist, wird Public Private Partnership nur dann eine größere Rolle erhalten, wenn die Teilnahme des Mittelstandes seiner gesamtwirtschaftlichen Bedeutung entsprechend gewährleistet wird.

Dies kann allerdings nur dann erreicht werden, wenn die großen Player, die die Expertise und Ressourcen über Laufzeiten von bis zu 30 Jahren naturgemäß in größerem Umfang als kleinere und mittlere Mittelständler haben, in PPP-Projekte ausdrücklich und verbindlich in größerem Umfang einbeziehen.

 

Die Autoren:

Dr. Harald Noack, Mitglied des Europäischen Rechnungshofes a.D. und Staatssekretär a.D., ist u.a. als Berater für die Kanzlei AGS Legal (Acker Görling Schmalz Rechtsanwälte) am Standort Berlin tätig. Zudem ist Dr. Harald Noack Vorsitzender des wissenschaftlichen Beirates der Deutschen Gesellschaft für Finanz- und Haushaltspolitik e.V. (DGFHP).

Wolfgang Kuhlmann, Co-Autor, ist Geschäftsführer der Deutschen Gesellschaft für Finanz- und Haushaltspolitik e.V. (DGFHP).

3 Antworten zu “Public Private Partnership aus europäischer Sicht: Rechnungshöfe als Wegbegleiter oder Bremser?

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